Sobre el Epígrafe XVIII: Derechos Digitales de la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones Públicas
¿Qué es la Administración electrónica o digital?
Según la Comisión Europea es “cualquier mecanismo que transforma las oficinas tradicionales, convirtiendo los procesos en papel en procesos electrónicos con el fin de crear una oficina sin papeles”. Su objetico es mejorar la productividad y simplificar los trámites.
En el ámbito tributario es la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en la gestión y recaudación de los tributos
¿Qué es la interoperabilidad?
Circunstancia de que varios sistemas, ya sean idénticos o radicalmente diferentes, puedan comunicar sus problemas y funcionar conjuntamente. No hay interoperabilidad cuando las aplicaciones de distintas AAPP no son compatibles o cuando se exige un determinado navegador para realizar trámites o presentar autoliquidaciones en un entorno digital.
¿QUIÉN PUEDE EJERCER ESTE DERECHO?
Es un derecho muy amplio que contiene diversas perspectivas que afectan o interpelan tanto a la Administración Pública como a los administrados.
Las AAPP se ven interpeladas en sus relaciones dentro de la Administración, con el resto de Administraciones y en sus relaciones con los administrados. En este sentido, hay deberes para con los administrados, destacando, por su importancia el deber de información de asistencia.
Los administrados, quienes pueden exigir la garantía de sus derechos ya que el cambio de entorno no puede afectar a los mismos. En este artículo destacan el derecho a elegir el medio con el que relacionarse con las AAPP y el derecho de información y asistencia, claves en la transición hacia la llamada Administración 4.0.
¿QUÉ SE PROTEGE?
En primer lugar, los derechos de los administrados se trasladan a este nuevo modelo de relaciones con las Administraciones Públicas en el entorno digital, que implica el uso de las TIC´s. No hay cambio de derechos y garantías, solo de escenario.
Pero hay que ser conscientes que existen grupos, colectivos que tienen dificultades para relacionarse a través de las nuevas tecnologías:
- Colectivos como menores, mayores de la tercera o cuarta edad y personas con discapacidad
- Personas que por diversas circunstancias, desconocen las nuevas tecnologías (analfabetismo digital)
- o circunstancias exógenas a los administrados que impiden que ese acceso sea en condiciones de igualdad
- Problemas de conectividad o interoperabilidad; por ejemplo, residir en el medio rural y no tener banda ancha o problemas de conectividad
Algunos de estos aspectos, se ampliarán en el correspondiente derecho de la Carta, sin embargo, en las relaciones AAPP - administrados hay que destacar que la eliminación de la brecha digital es un presupuesto indispensable para la eficacia del sistema.
Por todo lo anterior, se subraya la necesidad de políticas públicas de fomento que incidan en las relaciones Administración Pública y ciudadano en el entorno digital y la necesidad de que las AAPP asistan a los administrados en la transición a la digitalización de la Administración Pública.
No es una tarea fácil porque no podemos olvidar que la cultura administrativa de nuestro país o nuestra preferencia como administrados es el contacto directo y presencial con el funcionario cuando realizamos cualquier trámite o gestión y es independiente del conocimiento o uso de las nuevas tecnologías.
En segundo lugar, se hace referencia al principio de transparencia y la garantía de la protección de los datos que tiene que guiar la actuación de las AAPP y la apuesta por interoperabilidad para que no aumente la presión indirecta sobre los ciudadanos.
En tercer lugar, que las aplicaciones y TIC´s usados por las AAPP respeten los principios y derechos de la Carta y en especial los de universalidad, neutralidad y no discriminación
En cuarto lugar, el derecho de los administrados a elegir el medio por el que quieren relacionarse con las AAPP, el derecho a ser asistido en sus obligaciones y el correlativo deber de las AAPP a promover y facilitar su cumplimiento, poniendo a su disposición, principalmente, servicios de información por distintos canales. Incluye gran diversidad de actuaciones.
En quinto lugar se hace especial referencia al uso, por las AAPP, de la Inteligencia Artificial, reconociendo que se debe garantizar el principio de buena administración y de transparencia en su uso. Se prevé una especial atención cuando las decisiones sean automatizadas o semiautomatizadas, priorizando la revisión humana.
Este derecho debe distinguirse
- Art. IX. Derecho de acceso a internet
- Art. XI. Accesibilidad Universal en el entorno digital
- Art. XII. Brechas de acceso en el entorno digital
- Art. XIII. Derecho a la neutralidad en internet
Este derecho debe relacionarse con:
- Art. III. Protección de datos
- Art. XVI. Derecho a la protección ciudadana por medios digitales
- Art. XVII. Derecho a la educación digital
¿POR QUÉ ES IMPORTANTE ESTE DERECHO?
Subraya que los derechos y garantías de los ciudadanos en sus relaciones con las AAPP no pueden verse afectados por un cambio de modelo y por el uso de las nuevas tecnologías y la Inteligencia Artificial
Establece que en las relaciones AAPP- administrado hay:
- derecho de los administrados a cómo relacionarse con las AAPP y el derecho a ser asistido en sus actuaciones con la Administración
- correlativo deber de asistencia para las AAPP (no vinculante)
Polémica: colectivos que están obligados a relacionarse con la Administración Pública de manera digital, por ejemplo, las personas jurídicas. Las razones son la presunción de que tienen los medios tecnológicos necesarios y la capacidad técnica pero, por contra, no se tiene en consideración la amplitud del colectivo ni las circunstancias específicas de las pymes o micropymes.
En el entorno digital y en relación con la actuación de las AAPP hay manifestaciones que generan especial interés y sobre las que hay que poner el foco:
- el uso de la inteligencia artificial por parte de las AAPP a través de las llamadas resoluciones administrativas automatizadas, donde se consigue por medio de algoritmos que una máquina adopte una decisión y resuelva procedimientos sencillos de respuesta si o no (en el estado actual de la técnica).
- Esos algoritmos, en su diseño, pueden contener sesgos y afectar a nuestros garantías como administrados como el principio de no discriminación o la quiebra del principio de transparencia y de seguridad jurídica si el afectado no sabe cómo se ha tomado la decisión, generando, en consecuencia, indefensión.
- La Agencia Tributaria es la Administración Pública que más ha desarrollado y utiliza la inteligencia artificial: respuestas automatizadas, análisis predictivo y detección temprana del fraude fiscal. Su uso genera oportunidades como fomentar el cumplimiento voluntario y riesgos como perfilar grupos de contribuyentes en base a indicios poco concluyentes y aplicación de algoritmos que pueden tener sesgos y discriminaciones.
La AEAT considerando que esta tecnología es nueva y puede generar disfunciones, ha establecido los principios rectores que van a informar el uso de la inteligencia artificial, entre los que destacan:
- Principio de responsabilidad o intervención humana: velar por la participación de las personas en todas las etapas del desarrollo y uso de la IA
- IA centrada en las personas: conseguir que la IA sea respetuosa con las personas, aplicando principios éticos y con los derechos y garantías de los ciudadanos
Recepción de notificaciones por medios electrónicos y la obligatoriedad para algunos colectivos sin tener en consideración situaciones de brecha digital, dificultades técnicas y analfabetismo digital
La notificación tiene una doble importancia: primero, comunicar al interesado sobre la actuación de la Administración e información de cuáles son las acciones para salvaguardar y hacer valer sus derechos, así como los plazos para ejercerlas y segundo, deber de obligado cumplimiento en el procedimiento administrativo
Todo los puntos anteriores se resume en la garantía del principio de buena administración como piedra angular de las actuaciones administrativas, no recogido en la Constitución explícitamente pero si implícitamente en los principios de eficacia y eficiencia de la Administración Pública y con una importante construcción por parte de los tribunales.
VENTAJAS E INCONVENIENTES
Administración electrónica
Ventajas
Relaciones externas
✅ Agilización de los trámites y procedimientos
✅ Evita colas, desplazamientos y tener que ajustarse a un horario
✅ Mejora de la eficacia, calidad y rentabilidad
✅ Acceso inmediato e ininterrumpido a la información y una respuesta más rápida de la Administración
✅ Potencia el cumplimiento voluntario
Relaciones internas
- Reducción de los recursos materiales y humanos o, mas bien, sustitución por otros perfiles profesionales
- Rebaja de costes económicos y medioambientales de la actividad administrativa por el menor uso del papel, por ejemplo
- Recepción de más y mejores datos
- Mayor control sobre la información recibida
Inconvenientes
❌ Dificultades técnicas de compatibilidad e interoperatibilidad de algunas aplicaciones
❌ El distinto desarrollo en las distintas AAPP, sobre todo la local
❌ Falta de generalización del uso de las TIC´s por parte de la población
❌ Riesgo en la privacidad de los datos
Inteligencia Artificial
Ventajas
✅ Agilización de las tareas, sobre todo en aquellas que son monótonas o de respuesta de si o no, permitiendo a los funcionarios realizar otro tipo de tareas que requieren una mayor creatividad e inteligencia emocional.
✅ Elemento importante para evitar incumplimientos y situaciones de fraude fiscal
Incovenientes
❌ El riesgo de que los errores humanos o sus sesgos puedan trasladarse a los algoritmos y la falta de transparencia en su diseño
❌ La posible injerencia en los derechos y garantías de los contribuyentes
❌ Opacidad en la toma de decisiones, limitando el derecho de defensa de los ciudadanos.
❌ Uso de la IA de forma prospectiva
¿CUÁL ES PAPEL DE LOS PODERES PÚBLICOS?
Idea fundamental: la labor de fomento del uso de las TIC´s tiene que prever y garantizar que los ciudadanos que no puedan acceder electrónicamente a las Administración disponga de medios y asistencia para ejercer en plenitud sus derechos.
Garantía de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las AAPP.
El principio de buena administración como piedra angular de la actuación de las AAPP
Establece las directrices sobre como hacer la transición hacia la Administración 4.0.
¿CÓMO ESTÁ REGULADO EL EJERCICIO DEL DERECHO?
Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, que regula el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios digitales
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que tiene caracter interno, centrándose en la colaboración interadministrativa y el funcionamiento del sector público por medios electrónicos.
Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de datos personales y garantía de los derechos digitales (en adelante LOPD) en todo lo que concierne a la protección de los datos sensibles que utiliza las AAPP
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en el ámbito de la Administración Tributaria por ser la Administración Pública que lidera el uso de las nuevas tecnologías y de la Inteligencia Artificial.
DESAFÍOS PARA EL LEGISLADOR (RETOS)
Modelo de Administración Pública que ponga a los administrados en el centro y un cambio de enfoque que supere la dicotomía administración presencial - administración electrónica para asumir que hay una única Administración que actúa a través de diveros canales.
No se puede renunciar a una Administración más eficiente integrando las nuevas tecnologías como elemento fundamental pero tampoco se puede sacrificar o limitar los derechos de los ciudadanos.
Requiere dos actuaciones:
- Soluciones de atención y asistencia al obligado tributario, en especial, aquellos colectivos afectados por la brecha digital como las personas con discapacidad y los mayores
- Estudiar la incidencia de la llamada Administración 4.0. en los derechos y garantías de los ciudadanos
Garantizar la interoperabilidad y la conectividad para que el empleo de las herramientas y los sistemas electrónicos no suponga una carga adicional a los ciudadanos
Lograr la plena implantación de la Administración electrónica en los ámbitos autonómico y local
En el ámbito interno, hacer una transición tranquila a un nuevo modelo de Administración sin papel
Estudiar el diseño de los algoritmos para descubrir y eliminar los sesgos en el uso de la inteligencia artificial (preocupa, en particular, los sesgos de género) y la transparencia y la buena administración como principio rector de la actuación administrativa
PARA SABER MAS
NORMAS
Constitución Española:
Art. 103 CE que establece los principios de actuación de las AAPP como el principio de eficacia al servicio de los intereses generales.
Art. 103 CE: 1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=103&tipo=2
NORMAS EUROPEAS
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Art. 41. Derecho a una buena administración 1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
Este derecho incluye en particular: a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial - con el objeto de regular las todavía desconocidas posibilidades y riesgos de la Inteligencia Artificial.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2024-81079
Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2016-80807
Plan de acción de la Administración Electrónica de la UE 2016-2020: “diseñar los servicios públicos digitales de tal modo que sean incluyentes por defecto y tomen en consideración las necesidades diferentes (...)”.
Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de mayo de 2017, sobre el Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017IP0205
NORMAS NACIONALES
Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Públicas
Art.12: 1. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.
2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.
Art. 14 - derecho de los ciudadanos a la información y asistencia
Art. 14: 2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.
3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
Art. 41.1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía
Art. 43 - Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos.
1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.
A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.
2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.
Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.
3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.
4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565
Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público
Art. 3.2: Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria
Preámbulo: la importancia otorgada al empleo y aplicación de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos por la Administración tributaria para el desarrollo de su actividad y sus relaciones con los contribuyentes, con fijación de los principales supuestos en que cabe su utilización, con una amplia habilitación reglamentaria
Art. 34 LGT: derecho a ser informado y asistido por la Administración Tributaria sobre el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones
Art. 96 LGT. Utilización de tecnologías informáticas y telemáticas.
1. La Administración tributaria promoverá la utilización de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos necesarios para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que la Constitución y las leyes establezcan.
2. Cuando sea compatible con los medios técnicos de que disponga la Administración tributaria, los ciudadanos podrán relacionarse con ella para ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento.
3. Los procedimientos y actuaciones en los que se utilicen técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos garantizarán la identificación de la Administración tributaria actuante y el ejercicio de su competencia. Además, cuando la Administración tributaria actúe de forma automatizada se garantizará la identificación de los órganos competentes para la programación y supervisión del sistema de información y de los órganos competentes para resolver los recursos que puedan interponerse.
4. Los programas y aplicaciones electrónicos, informáticos y telemáticos que vayan a ser utilizados por la Administración tributaria para el ejercicio de sus potestades habrán de ser previamente aprobados por ésta en la forma que se determine reglamentariamente.
5. Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, informáticos o telemáticos por la Administración tributaria, o los que ésta emita como copias de originales almacenados por estos mismos medios, así como las imágenes electrónicas de los documentos originales o sus copias, tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales, siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por la normativa aplicable.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-23186
Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, que aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2021-5032
Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
Artículo 26. Tratamiento de datos con fines de archivo en interés público por parte de las Administraciones Públicas.
Artículo 27. Tratamiento de datos relativos a infracciones y sanciones administrativas.
Artículo 52. Deber de colaboración.
Disposición adicional séptima. Identificación de los interesados en las notificaciones por medio de anuncios y publicaciones de actos administrativos.
Disposición adicional octava. Potestad de verificación de las Administraciones Públicas.
INSTRUMENTOS DE SOFT LAW:
Agenda Digital de España de 2013 - Plan de acción de la AGE con diversos objetivos como el aumento de la colaboración entre las distintas AAPP y la eliminación de la brecha digital.
Agenda Digital de España para 2026
https://avance.digital.gob.es/programas-avance-digital/Paginas/Espana_Digital_2026.aspx
Estrategía de Inteligencia Artificial de la AEAT de 2024
https://sede.agenciatributaria.gob.es/static_files/AEAT_Intranet/Gabinete/Estrategia_IA.pdf
Tax Administration 3.0: The digital Transformation of Tax Administration (OCDE) - pretende conseguir una Administración sin trabas, que impulse el cumplimiento voluntario, la reducción de los costes administrativos y la mejora del servicio al ciudadano.
JURISPRUDENCIA
Principio de buena administración - Sentencia Tribunal Supremo de 17 de abril de 2017: “le era exigible a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivada de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente”.
Obligación de relacionarse de forma electrónica con la Administración - Sentencia Tribunal Supremo 3295/2023, de 11 de julio: “pues bien, proclamado en el art. 96.2 LGT el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con la Administración, no cabe interpretar que la habilitación legal del art. 98.4 LGT, al igual que la contenida en el art.96.5 LGT o en el art. 117 RGAT, permitían al Ministro de Hacienda establecer con caracter general una obligacion alli donde el art. 96.2 LGT establece un derecho
Uso de la Inteligencia Artificial: SSTT de 1 de octubre de 2020 y 14 de octubre de 2022 - No puede servir de base, para autorizar la entrada y registro a la Administración Tributaria en un domicilio protegido sin algo más que lo avale y sin que exista transparencia sobre las fuentes empleadas
ARTÍCULOS Y LIBROS
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BERTRÁN GIRÓN, M. y JIMÉNEZ ESCOBAR, J., El sistema jurídico ante la digitalización. Estudios de Derecho Tributario, Tirant lo Blanch, 2020.
CAMPUS ACUÑA, C., “La Administración digital y la ética en la gestión pública: una visión desde la inteligencia digital”; El consultor de los Ayuntamientos, Wolters Kluwer, 2020
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Autoría:
Julia María Díaz Calvarro
Universidad Carlos III de Madrid
Instituto de Derecho Público comparado “Manuel García Pelayo”